Tsiviilkriisi ja riigikaitse seadus

Tsiviilkriisi ja riigikaitse seadusega luuakse terviklik ja ajakohane õigusraamistik, mis kasutab järjekindlalt COVID-19 pandeemia, Ukraina täiemahulise sõja ning teiste kriiside ja õppuste käigus saadud õppetunde. Uus seadus aitab paremini valmistuda nii ulatuslikeks kui ka väiksemateks kriisideks.

Eelnõu ühendab senise riigikaitseseaduse (RiKS), erakorralise seisukorra seaduse (ErSS) ja hädaolukorra seaduse (HOS), koondades ühtsesse seadusesse kõik põhiseaduses sätestatud erikorrad – eriolukorra, erakorralise seisukorra ja sõjaseisukorra. Seaduses piiritletakse erikordade ennetamine, nendeks valmistumine, juhtimine ja tegevused nende lahendamiseks. Samuti tehakse muudatusi 98 muus seaduses.

Tervikliku õigusruumi loomine suurendab rolliselgust ja loob selgemad ootused kriiside lahendajatele – Vabariigi Valitsusele, ametiasutustele, kohalikele omavalitsustele ja elutähtsate teenuste osutajatele. Säilib põhimõte, et iga tasand valmistub kriisides oma ülesandeid täitma ning ka kriisi lahendamine algab samalt tasandilt. Kui kriis muutub ulatuslikuks ning mõjutab ühiskonda või majandust laiemalt, asuvad selle lahendamist juhtima valitsus ja peaminister.

Tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eesmärk on ühtlustada kriisideks valmistumise, nende lahendamise ja juhtimise põhimõtted, mis seni on erinevate kriiside puhul olnud erinev – sõltudes sellest, kas tegemist on tsiviilkriisi, erakorralise seisukorra või sõjalise ohuga. Tänapäeva kriisid ei piirdu enamasti ühe valdkonnaga ning nende lahendamiseks ei piisa ainult ühe sektori ressurssidest.

Kõik laia riigikaitse osalised, nt riigiasutused, kohalikud omavalitsused (KOVid), elutähtsa teenuse osutajad (ETOd), põhiseaduslikud institutsioonid jt, peavad kriisiolukorras olema valmis oma põhiülesannete täitmist jätkama. Seni on ulatuslike kriiside, sh sõjaliste ohtude puhul mitmete tsiviilasutuste rollid ja vastutus olnud ebaselged, mis on takistanud tõhusat ettevalmistust ja reageerimist.

Ühtlasi puudub kehtivas õigusruumis vajalik paindlikkus, et sõjalise ohu korral kiiresti ja otsustavalt tegutseda. Seaduse uuendamine loob eeldused selgemaks koostööks ning paremini määratletud vastutuseks ja kriisijuhtimiseks.

Eelnõu tervikpaketiga saab tutvuda Riigikogu kodulehel: Tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu (668 SE)

• Uus seadus aitab valmistuda nii suurteks kui ka väiksemateks kriisideks ning tervikliku õigusruumi loomisega seatakse selgemad ootused kriisi lahendajatele: valitsusele, ametiasutustele, KOVidele ning ETOdele.
• Eelnõu ühendab senise riigikaitseseaduse (RiKS), erakorralise seisukorra seaduse (ErSS) ja hädaolukorra seaduse (HOS). Seadusesse tuuakse kõik põhiseaduses nimetatud erikorrad (eriolukord, erakorraline seisukord, sõjaseisukord), nende ennetamine, nendeks valmistumine, nende juhtimine ning nende lahendamiseks kohaldatavad meetmed.
• Senised hädaolukordade ja erakorralise seisukorra lahendamine, elutähtsate teenuste tagamine ja riigikaitseülesannete loogika koondatakse tervikliku vaatega kriisiülesannete süsteemiks. Kriisiülesannete täitmine on vajalik igasuguse kriisi lahendamiseks ja/või kriisi mõjude leevendamiseks.
• Mh täpsustatakse KOVide kriisiülesanded, sh luuakse õiguslik alus kriisiolukorras keskenduda ennekõike kriisiülesannete täitmisele. KOVidel tuleb kriisiolukorras keskenduda ennekõike elutähtsate teenuste tagamisele (veevarustus, kanalisatsioon, kaugküte, teede korrashoid), oma territooriumil evakuatsioonikohtade määramisele ja kasutuselevõtmisele ning ulatuslikule evakuatsioonile kaasaaitamisele (sh toidu ja joogivee võimaldamisele) ning olulisemate sotsiaal- ja haridusteenuste pakkumisele.
• Kõikide kriisiülesandega asutuste kohustus on tagada asutuse toimepidevus – see tähendab asutuse sisemise töökorralduse läbimõtlemist selliselt, et erinevate ootamatuste ilmnedes suudetakse kriisiülesannete täitmisega jätkata ning tagada enda inimeste turvalisus. Ka valitsusasutuste valmidustasemed ja objektikaitse regulatsioon on osa toimepidevusest. 
   

• Kasutusele võetakse uus tsiviil- ja riigikaitsekriise ühendav valmidusaste kriisiolukord, mille kehtestab Vabariigi Valitsus ja mille üldjuht on peaminister.
• Kriisiolukorra vahetut lahendamist juhib jätkuvalt kriisiolukorra lahendamise eest vastutav asutus (Kaitsevägi, Päästeamet, Kaitsepolitseiamet, Riigi Infosüsteemide Amet jt). Elutähtsa teenuse suuremahulise katkestuse korral on juhtivaks elutähtsa teenuse korraldaja (KOVid, Eesti Pank, Regionaal- ja Põllumajandusministeerium jt).
• Kriisiolukordadeks valmistumiseks tekib ühtne planeerimissüsteem. 18.10.2024 jõustunud HOS muudatustega tekib terviklik ning kõiki riske ja laia riigikaitse osalisi hõlmav riskide hindamise süsteem. Tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse jõustumisel tekib ka ühtne plaanide koostamise protsess – kõigil on edaspidi võimalik koostada üks plaan nii kriisiolukorraks kui ka väiksemateks sündmusteks. Hakatakse koostama ka uut planeerimisdokumenti – Vabariigi Valitsuse kriisiplaani.
• Tähtsustatakse elanikkonnakaitset, sh reguleeritakse mõiste esimest korda seaduse tasandil. Päästeamet muutub seaduse tasandil elanikkonnakaitseasutuseks ning saab võimalused ja õigused, et ellu viia ulatuslikku evakuatsiooni, varjumist ja viivitamatu ohuteate edastamist.
• Kriisiolukorras vastu võetud otsuste üle, sh kriisiolukorra lõpetamata jätmise üle järelevalvet hakkab tegema õiguskantsler.

Loe täpsemalt: 

HOS muudatustega 2024. aastal loodi terviklik riskide hindamise süsteem, mis on aluseks ühtsele kriisideks valmistumise planeerimissüsteemile. TsiRkS võtab üle kehtivad nõuded ja põhimõtted ning tekitab tervikliku planeerimissüsteemi. Luuakse kriisiülesannete regulatsioon, mis kehtib kõigis kriisides.

Planeerimise tervikprotsess hõlmab:

• Strateegiliste eesmärkide seadmist julgeolekupoliitika alustes ja valdkondlikes arengukavades.
• Riski, ohu tuvastamist, analüüsimist ja jälgimist erinevate protsesside kaudu - ohuhinnang, teabehankekava ja üleriigiline riskianalüüs.

• Plaanide ja kavade koostamist, et ennetada, maandada ja tõrjuda ohte ja riske läbi konkreetsete tegevuste. 
• Riigikaitse osas ka ohustsenaariumide koostamist (selleks et võimaldada planeerimist konkreetsete tegevuste ja võimete tasandil).
• Kõik kriisiplaanid on seotud ka toimepidevuse ning objekti turvalisusega, st oma ülesannete täitmiseks või teenuste osutamiseks on vaja nii väljaõpetatud personali, vahendeid, varusid kui ka taristut (vajaduse korral ka toimivat varuasukohta).

• Planeerimise käigus (sh õppustel ja harjutustel) tuvastatud võimelüngad tuleb arvesse võtta ka edasisel riskide hindamisel ning arengukavade planeerimisel ja võimearendustes.

Loe täpsemalt: 

TsiRkS keskendub eelkõige suure mõjuga kriiside lahendamisele ning aitab valmistuda ka väiksemateks kriisideks luues selgemad ootused kriisi lahendajatele. Kriisideks valmistumine ja nende lahendamine toimub lähimuse põhimõttel ja lahendava asutuse juhtimisel.

Kriisiolukordade lahendamine toimub sarnaselt praegusega, kuid kriisiolukordadeks valmistumise vaates on TsiRkS lähenemine laiem hõlmates kõiki riske ja nende realiseerumise võimalikku ulatust.

Teatud uue seaduse valdkonnad või tööriistad – elutähtsa teenuse regulatsioon, elanikkonnakaitse, kriisideks valmistumine ja planeerimine – on kasutatavad läbivalt nii tavaolukorras, väiksemate sündmuste korral kui ka suure mõjuga kriisis. Seniseid hädaolukorra tööriistu – kommunikatsioon, asutuste koostöös toimuv planeerimine ja lahendava asutuse juhtimisel toimuv kriisi lahendamine – võimendatakse

TsiRkSiga korvatakse hädaolukorra seaduse puudujäägid, sh valitsuse roll eriolukorras. Tsiviilkriise ja riigikaitset lahendavad asutused oma pädevuse piires. Suure kriisi korral kehtestab kriisiolukorra Vabariigi Valitsus, kes koos peaministriga tagab juhtimise, ressursside kaasamise ja koordineeritud tegevuse.

Loe täpsemalt: 

Praeguste riigikaitseülesannete, hädaolukordadeks valmistumiste ja kohalike omavalitsuste (KOV) ülesannete asemel võetakse kasutusele kriisiülesannete kontseptsioon, et lihtsustada ja muuta läbipaistvamaks ülesandeid, mille täitmine on vajalik kriiside lahendamise või leevendamisega seotud tegevusteks. Kõigist ETOdest saavad ka püsiva kriisiülesande (PKÜ) täitjad.

Kõik kriisiülesanded koondatakse ühtsesse süsteemi, mis hõlmab ülesannete täitmist ja teenuse osutamist nii tsiviil- kui ka riigikaitselise kriisi korral.

Püsiv kriisiülesanne on seotud asutuse või juriidilise isiku põhiülesandega, mida tuleb täita nii kriisiolukorras kui ka enne seda. Püsiv kriisiülesanne ei sõltu kriisi tüübist ning see kehtib nii loodusõnnetuse, pandeemia kui ka sõjalise kriisi korral. Püsiv kriisiülesanne võib olla seotud näiteks elutähtsa teenuse osutamisega, sotsiaalteenuse tagamisega, kriisijuhtimisega või evakuatsiooni korraldamisega.

Püsivad kriisiülesanded on elutähtsa teenuse osutamine, täidesaatva riigivõimu senised riigikaitseülesanded/kriisiülesanded, KOVide kriisiülesanded, teatud ettevõtetele ja avalikele juriidilistele isikutele pandavad kriisiülesanded.

Püsiv kriisiülesanne erineb elutähtsa teenuse osutamisest selle poolest, et elutähtis teenus on kõigile hädavajalik alusteenus, mis peab olema tagatud kogu aeg, nii tavaolukorras kui ka kriisiolukorra ajal. Eestis on 22 elutähtsat teenust. Need hõlmavad tervishoidu, toidu ja ravimitega varustamist, energia- ja veeteenuseid, side- ja andmesideühendusi, transpordi põhitaristut ning finantssüsteemi toimimist.

Elutähtsad teenused on seotud Euroopa Liidu direktiividega, neid hinnatakse erinevate kriteeriumite ja vastava metoodika alusel ning neile kohaldub Euroopa Liidu regulatsioon. Püsiv kriisiülesanne on riigisisene mehhanism, tagamaks, et riigile ja ühiskonnale olulised teenused peale elutähtsate teenuste oleks samuti teatud tasemel tagatud. Elutähtis teenus on teenus, mida on oluline osutada igas olukorras. Püsivad kriisiülesanded on osa põhiülesannetest, mille täitmist jätkatakse kriisiolukorras.

Loe lähemalt:

Senised hädaolukorra ja erakorralise seisukorra, elutähtsate teenuste tagamine ja riigikaitseülesanded koondatakse terviklikuks kriisiülesannete süsteemiks. Kriisiülesannete kaudu täpsustatakse osapoolte rollid, prioriteedid ja vastutus kriiside lahendamisel ning juurutatakse ülesannete jäävuse põhimõtet.

Kriisiolukordadeks valmistumiseks tekib ühtne planeerimissüsteem, milles on KOVi peamised ülesanded:

• Riskianalüüsi koostamine;
• Kõiki kriisiülesandeid katva kriisiplaani koostamine ning tegevuste harjutamine regulaarsetel õppustel;
• Kriisikomisjoni moodustamine;
• Toimepidevuse tagamine.

Kriisi efektiivseks juhtimiseks on püsiva kriisiülesandega ametikohad KOVis valitsuse ja volikogu liikme ametikohad.

Tekib selge nimekiri KOV kriisiülesannetest, millega jätkamine kriisiolukorras on kõige olulisem. Ühtlasi luuakse õiguslik alus vähemkriitiliste tegevuste peatamiseks ja prioriteetide seadmiseks ning tekib võimalus kehtestada kriisiülesannete täitmisel miinimum-standardid. KOV kriisiülesanded on:

• Korraldada elutähtsate teenuste toimepidevuse tagamist;
• Määrata ja võtta kasutusele evakuatsioonikohad;
• Tagada kriitiliste sotsiaalteenuste osutamine;
• Tagada alus-, põhi- ja keskhariduse kättesaadavus;
• Tagada oma territooriumil viibivate inimeste teavitamine ohuolukorrast ja käitumisjuhiste andmine.
   

Lühidalt on KOV kriiside lahendamisel kolmes rollis:

• täidab seadusega KOVile pandud kohalikke kriisiülesandeid (sh ETKA kohustust),
• täidab riiklikke ülesandeid, nt toetab ulatusliku evakuatsiooni tegevusi, 
• tegutseb autonoomselt kohaliku elu korraldamisel.

KOV on kriisi lahendamisel riigile oluline partner, kelleta ei ole kriisi tulemuslik lahendamine võimalik. KOVide kriisivalmidust toetab Päästeamet, kelle kaudu liigub oluline info ja luuakse ühtne olukorrateadlikkus ning kes vajadusel toetab ja nõustab KOVi tema ülesannete täitmisel, kaasates vajadusel teisi riigiasutusi.

Muutub kriiside lahendamisega seotud kulude hüvitamine - riigieelarvest kaetakse ulatusliku evakuatsiooni toetamise ning toimetulekutoetuse maksmise kulud. Muude kriisiülesannete täitmise kulud katab riik ulatuses, mis ületab tavapärase ülesande täitmise mahu, laadi ja kulutused märkimisväärselt, või juhul kui tegemist ei ole kohalikele elanikele suunatud teenusega. Kulude hüvitamise täpsed põhimõtted ja arvutusmetoodika sätestatakse Vabariigi Valitsuse määrusega.

Loe täpsemalt: 

Riigikogul on kriisideks valmistumisel ja nende lahendamisel oluline roll, mis tuleneb erinevates seadustes sätestatud ülesannetest:

• kujundada õigusraamistik, mis võimaldab kiiret ja paindlikku tegutsemist kriisiolukordades, tagades samal ajal demokraatlikud väärtused ja põhiõiguste kaitse;
• võtta vastu riigieelarve muudatused, et võimaldada asutustel kriisi lahendada. Seejuures tuleb arvestada võimalusega, et riigieelarvet on kriisiolukorras vaja muuta korduvalt terve kriisi vältel;
• täitevvõimu tegevuse järelevalve, et tagada otsuste läbipaistvus ja õiguspärasus.
   

Riigikogu roll kriisiolukordadeks valmistumisel ja nende lahendamisel tugineb selgelt kindlaks määratud ülesannetele, mis ei kao ka kriisiolukorras. Kehtib ülesannete jäävuse põhimõte – see tähendab, et kriisiolukorras muutub Riigikogu vastutus ja pädevus veelgi olulisemaks. Seadusandlik järelevalve, kriisideks vajalike ressursside eraldamine ning kriisihalduse raamistikku kujundavad otsused peavad olema järjepidevad ja demokraatlikult kontrollitud ka kõige kriitilisematel hetkedel.

Loe täpsemalt:

Juhtimiskorralduse selguse ja ühetaolisuse tagamiseks kaotatakse eriolukorra tööde juhi ja sisekaitseülema funktsioonid. Kriisiasutustele, nt Päästeamet, Politsei- ja Piirivalveamet (PPA), Kaitsepolitseiamet (KAPO), antakse piisavad meetmed, et sündmusele reageerida ja kriisi lahendada: evakuatsioon, varjumine, asjade sundkasutus, ohuteated. Kriisiolukorra lahendamise eest vastutavad asutused võivad anda korraldusi riigiasutustele, KOVidele ja juriidilistele isikutele, viimastele ka ühekordseid kriisiülesandeid ning kaasata eraisikuid kodanikukohustuse alusel.

Politsei- ja Piirivalveamet saab õiguse kriisi ajal paindlikumalt tegutseda, sh erisused kriminaalmenetluses.

Vabariigi valitsus saab planeerimise faasis anda Siseministeeriumi valitsemisala asutustele volituse erinevate piirangute kehtestamiseks.

Elanikkonnakaitse mõiste määratletakse seaduses, rõhutades elu ja tervise kaitset kriisideks valmistumisel ja nende lahendamisel. Põhitegevused hõlmavad ohuteavitust, päästetöid, evakuatsiooni, varjumist, esmaabi ja hädavajalikku abi. Päästeamet saab juhtrolli elanikkonnakaitses, KOVide, Sotsiaalkindlustusameti ja HTM-i ülesanded täpsustuvad. Regionaalsed kriisikomisjonid ja toidu jaekaubanduse tagamine saavad püsiva rolli kriisivalmiduses.

Loe täpsemalt: 

Riigikaitseline kriisiolukord asendab kõrgendatud kaitsevalmiduse, võimaldades kiiret reageerimist ja ennetavate meetmete kasutuselevõttu. Kõrgendatud kaitsevalmiduse sisu ei kao, vaid selle võimalusi laiendatakse.

Kaitsevägi saab tegutseda juba sisekaitseoperatsiooni ja erakorralise seisukorra ajal, sh anda korraldusi, kehtestada liikumispiiranguid ja teatud maa-aladel ka viibimiskeelde ning kasutada raadiosagedusi ja õhuruumi. Vabariigi Valitsus saab suurenenud ohu korral piirata raudtee ja sadamate tsiviilkasutust.
 

Vabariigi Valitsus saab anda Kaitseväele laiemad volitused piiravate meetmete rakendamiseks juba tavaolukorras. Kaitsevägi saab võimaluse võtta asju ja maa-alasid sundkasutusse juba enne kriisi. Ühtlustatakse jõu kasutamise reeglid Eesti pinnal toimuvate rahvusvaheliste operatsioonide ja riigi kaitse vahel.

Luuakse ühtne planeerimissüsteem, mis arvestab NATO raamistikku, tagab tsiviilsektori parema valmisoleku ning Kaitseväe vajadustega arvestamise. Regionaalsed kriisikomisjonid ja KOVid kaasatakse süsteemselt.
 

Kaitseressursside amet saab varakult infot, millised inimesed on määratud kriisiülesanneteks, et optimeerida sõjaaja koosseisu.

Elutähtsad teenused liidetakse kriisiülesannete süsteemiga ning kõik kriisiülesandega asutused peavad tagama toimepidevuse ka riigikaitselises kriisis.

Loe täpsemalt: 

Selleks et tagada sotsiaalsüsteemi toimimine, teenuste järjepidevus ja hüvitiste maksmine ka kriisiolukorras, näeb TsiRkS eelnõu ette mitmeid leevendusi sotsiaalvaldkonna nõuetes ja standardites.

Kuigi need leevendused võivad mõjutada sotsiaalteenuste kvaliteeti ja toetuste kättesaadavust, on kriisiolukorra, eriolukorra, erakorralise või sõjaseisukorra ajal esmatähtis tagada, et vajalikud teenused oleksid kättesaadavad ka olukorras, kus kasvab vajadus nii teenuse kui ka teenuseosutajate järele.

Loe täpsemalt:

Kasutusele võetakse termin „tervishoiu toimepidevust ohustav olukord“, mida rakendatakse, et vältida olukorra eskaleerumist kriisiks ja pakkuda inimestele parimat võimalikku tervishoiukorraldust ja vajalikku meditsiinilist abi. Kriisireguleerimise meetmed ja ülesanded loovad võimaluse anda otsesed, kuid proportsionaalsed korraldused tervishoiuteenuse osutajatele, et tervise valdkonnas saaks teha vajalikke ümberkorraldusi.

Ühtlasi reguleeritakse Terviseameti juures tegutseva eriarstiabi, kiirabi ja perearstiabi kriisistaapide moodustamine ja nende ülesanded.

Loe täpsemalt:

Elude ja tervise kaitse: Inforuum ja ajakirjandus on üliolulised inimeste tervise ja elu kaitsel, kuna mõjutavad inimeste käitumist kriiside ja sõjaolukorra ajal.

Õigeaegne teavitamine: Elanikkonna õigeaegne teavitamine ohtudest, olukorrast ja käitumisjuhistest on kriitilise tähtsusega. See võimaldab näiteks evakuatsiooni õigeaegset alustamist.

Lai haare: Massiteabevahendid (TV, ajalehed, online-meedia) tagavad teabe jõudmise suurema osa elanikkonnani kui ametkondlikud kanalid. Ühtlasi on erinevate kanalite kasutamine oluline, kuna mõne kättesaadavus võib olla häiritud. 

Avaliku arvamuse kujundamine: Meedia vahendab infot sündmustest, mida inimesed muidu ei kogeks ning mõjutab hoiakuid ja väärtusi. See on demokraatliku ühiskonna alus, kuid seda võidakse kasutada ka vaenulike eesmärkide saavutamiseks.
 

TsiRkSiga tuuakse ühe katuse alla kõik võimalikud piirangud meediaväljaannetele, eeskätt erakorralise seisukorra ja sõjaseisukorra ajal. Seejuures ei ole tegemist uute piirangutega, vaid need on juba olemas kehtivas õigusruumis. Näiteks ka juba praegu saab sideettevõtja piirata elektroonilise side seaduse alusel sideteenuse osutamist.

Põhilised muudatused puudutavad piirangu kohaldamise lävendit ning piirangu kasutamise otsustajat. Näiteks võis varasemalt valitsus, peaminister, siseminister ning Tarbijakaitse- ja Tehnilise järelevalve amet (TTJA) otsustada kriisis meediateenuse piiramist. Uue korra järgi otsustab seda valitsus või valitsuse volitusel konkreetsed valitsusasutused: KAPO, TTJA, KV, PPA.

Piirangu võib võtta kasutusele vaid siis, kui see on eesmärgi saavutamiseks vältimatult vajalik. Piirangu ulatus peab olema eesmärki arvestades mõõdukas. Ühtlasi peab piiramine riivama võimalikult väheseid isikuid ja üldsust.

Loe täpsemalt: 

Eelnõu koondab kriiside lahendamiseks vajalikud meetmed, et muuta riigi reageerimine kriisides sujuvamaks ja tõhusamaks.

• Suure mõjuga kriisi lahendamiseks ei teki riigil õigust kohaldada ulatuslikumaid põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid, kui on ette nähtud kehtivates seadustes (hädaolukorra seadus, riigikaitseseadus, erakorralise seisukorra seadus).
• Ka kriisiolukorras saab piiravaid meetmeid kohaldada üksnes rangetel tingimustel – ainult siis, kui need aitavad kriisiolukorda lahendada.
• Tavasündmuste lahendamiseks ja ohtudele reageerimiseks kehtivad jätkuvalt eriseadused, milles on asutustele ette nähtud vastavad meetmed (päästeseadus, korrakaitseseadus, nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seadus jm).
   

Valdavalt säilitatakse praegused piiravad meetmed ja nende kohaldamise tingimused ehk lävendid.

Piiravate meetmete loetelu täiendatakse üksikute seni puudunud meetmetega ning piiratakse üldiste ja tõlgendatavate volituste kasutamist.

Loe täpsemalt: