KORKS käsiraamat

EE-ALARM on KORKS-i § 93 lg 2 kohaselt protokollide, protsesside ja tehnoloogiate kogum elanikkonnale viivitamatu ohuteate edastamiseks. EE-ALARM ei ole üks konkreetne infosüsteem ega sidekanal, vaid terviklik süsteem, mis ühendab ohuteate algatamise, asutuste koostöö ja erisuguste teavituskanalite kasutamise. Süsteemi eesmärk on tagada, et otsustatud ohuteade jõuab kiiresti ja usaldusväärselt elanikkonnani (KORKS-i § 93 lg 2).

KORKS-i § 93 lg 1 kohaselt edastatakse viivitamatu ohuteade juhul, kui tegemist on paljude inimeste elu või tervist või riigi julgeolekut ohustava vahetult eelseisva või juba toimuva sündmusega või sellise sündmuse lõppemisega. Seetõttu ei käivitata EE-ALARM-i mitte iga õnnetuse või häire korral, vaid üksnes siis, kui ohu laad, ulatus ja ajakriitilisus eeldavad elanikkonna kiiret teavitamist ning käitumise muutmist. Ohuteate eesmärk on anda inimestele võimalus rakendada meetmeid oma elu ja tervise kaitseks enne ohu saabumist või selle realiseerumise ajal.

Nimetatud ohu laad ja ulatus mõjutab ka seda, milliseid EE-ALARM-i kanaleid kasutatakse.

Viivitamatu ohuteate edastamise otsustab KORKS-i § 93 lõikes 5 nimetatud asutus või isik. Selleks võib sõltuvalt sündmusest olla valitsusasutus, kriisiolukorra juht või muu sündmuse lahendamise eest vastutav asutus või isik. Selline lahendus lähtub kriisireguleerimise ülesannete jäävuse põhimõttest, mille kohaselt vastutab ohu tõrjumise või olukorra lahendamise eestlahendamise eest eelkõige see asutus, kelle pädevuses on vastava valdkonna juhtimine tavaolukorras. Seetõttu võib ohuteate käivitajaks olla näiteks Päästeamet suurõnnetuse või päästesündmuse korral, Politsei- ja Piirivalveamet avalikku korda või julgeolekut puudutava ohu korral või Kaitsevägi mehitamata süsteemide (nt drooniohu) korral.

Seaduses on lisaks valitsusasutusele nimetatud ka kriisiolukorra juht ning muu sündmuse lahendamise eest vastutav asutus või isik, sest kõik kriisiolukorrad ei lahene tavapärases valitsemisalas ega pruugi kuuluda ühe asutuse juhtimise alla. Selline regulatsioon võimaldab tagada, et viivitamatu ohuteate saab algatada see osapool, kellel on kõige vahetum teadmine ohu olemasolust, ulatusest ja vajalikest käitumisjuhistest. Ohuteate algatamise õigus ei ole seega seotud EE-ALARM-i tehnilise haldamisega, vaid vastutusega konkreetse sündmuse lahendamisel.

Viivitamatu ohuteate edastamise otsustaja hindab lisaks ohuteavituse vajadusele ka seda, milliste kanalite kaudu teade elanikkonnani edastatakse. Sõltuvalt ohu laadist, piirkonnast, ajakriitilisusest ja sihtrühmast võidakse kasutada üht või mitut EE-ALARM-i kanalit. Seetõttu ei ole viivitamatu ohuteade alati seotud kõigi süsteemi komponentide samaaegse kasutamisega.

Kohalik omavalitsus ei ole valitsusasutus Vabariigi Valitsuse seaduse tähenduses ning tal puudub iseseisev õigus EE-ALARM-i kaudu viivitamatut ohuteadet käivitada. See ei tähenda siiski, et KOV-il puuduks roll elanike teavitamisel. KORKS-i § 13 lg 1 p 11 kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksuse püsiv kriisiülesanne tagada oma haldusterritooriumil viibivate inimeste teavitamine ohuolukorrast ja käitumisjuhiste andmine. Lisaks näeb KORKS-i § 92 lg 1 ette, et püsiva kriisiülesandega asutus või isik peab avalikkust teavitama tema vastutada olevate sündmuste kohta nii enne kriisiolukorda kui ka selle ajal. Seetõttu täiendab kohalik omavalitsus riiklikku ohuteavitust eelkõige oma teavituskanalite, kogukondade ning täiendavate kohalike käitumisjuhiste andmise kaudu. EE-ALARM-i saab KOV kasutada regionaalse päästekeskuse abil.

Ohuteate algatamise õigus ei ole seotud EE-ALARM-i tehnilise haldamisega, vaid vastutusega konkreetse sündmuse lahendamisel või ohu tõrjumisel.

Viivitamatu ohuteate ja nt sireenide kasutamisega kaasneb ulatuslik mõju elanikkonnale, ettevõtjatele ja avalikele asutustele. Seetõttu tuleb ohuteavituse rakendamisel järgida seaduslikkuse ja proportsionaalsuse põhimõtet. Põhjendamatu või õigusvastane ohuteavitus võib sõltuvalt asjaoludest tõstatada ka riigivastutuse küsimuse. Ohuteavituse eesmärk on vältida või vähendada inimeste elu ja tervist ähvardavat ohtu ning selle kasutamine peab olema põhjendatud tegeliku ohuga. Vale teavitusviis või ebaproportsionaalne teavitamine võib põhjustada segadust, valehäireid ja vähendada usaldust hoiatuste vastu.

Automaatselt hüvitatava kahju aluseks ei piisa väitest, et „hotelli kliendid lahkusid pärast sireeni ja mul jäi tulu saamata”, kui pole tõestatud, et sireeni käivitamine oli õigusvastane või ebaproportsionaalne.

Päästeameti roll EE-ALARM-is erineb ohuteate käivitaja rollist. Viivitamatu ohuteate edastamiseks valmistumist koordineerib Päästeamet (KORKS-i § 93 lg 3). See hõlmab:

1. ohuteavituse põhimõtete väljatöötamist;
2.  süsteemi arendamist;
3. õppuste ja testimiste korraldamist;
4. elanikkonna teadlikkuse suurendamist;
5. koostöö korraldamist Häirekeskuse ning teiste asutustega.

Häirekeskus vahendab ohuteate üldjuhul EE-ALARM-i kaudu edastajatele, kes omakorda toimetavad teabe avalikkuseni (§ 93 lg 6).

Kui käivitaja otsustab konkreetse ohu korral viivitamatu ohuteate edastamise, siis Päästeamet vastutab EE-ALARM-i kui riikliku ohuteavituse süsteemi toimimiseks valmistumise eest.
KORKS-i § 93 lg 3 kohaselt koordineerib Päästeamet viivitamatu ohuteate edastamiseks valmistumist, sh süsteemi arendamist, osapoolte koostööd, õppuste ja testimiste korraldamist ning elanikkonna teadlikkuse suurendamist. Seega ei ole Päästeameti ülesanne üksnes ohuteadete tehnilise edastamise tagamine päästesündmuste korral, vaid kogu riikliku ohuteavitusvõime toimimise tagamine.

EE-ALARM-i toimimises osalevad paljud asutused ja organisatsioonid. Päästeamet koordineerib süsteemi valmisolekut, Häirekeskus vahendab üldjuhul ohuteate käivitajalt saadud teate edasi edastajatele ning edastajad toimetavad teate side- ja meediakanalite kaudu elanikkonnani. Selline ülesehitus võimaldab ühendada üheks tervikuks eri valdkondade vastutuse, tehnilised lahendused ja teavituskanalid.

KORKS-i § 93 ülesehitus eristab ohuteate algatajat ja ohuteate edastajat. Kui käivitaja otsustab viivitamatu ohuteate edastamise, siis edastajate ülesanne on tagada selle jõudmine võimalikult kiiresti elanikkonnani. Edastajaks ei ole seega asutus, kes hindab ohtu või otsustab ohu-teavituse vajaduse üle, vaid isik või organisatsioon, kes vahendab teate lõppkasutajale.

EE-ALARM-i toimimine tugineb põhimõttel, et ühe kanali kasutamisest ei piisa kogu elanikkonna teavitamiseks. Inimesed kasutavad mitmesuguseid side- ja meediakanaleid ning osa inimesi võib viibida olukorras, kus mõni kanal ei ole kättesaadav või toimiv. Seetõttu kasutatakse paralleelselt mitut edastuskanalit, et suurendada teate kohale jõudmise tõenäosust.

Edastajate ülesanne ei ole otsustada, kas ohuteade tuleb saata või milline on selle sisu. Nende roll on tagada, et pädeva asutuse otsustatud ning koostatud teade jõuaks võimalikult kiiresti ja võimalikult suure hulga inimesteni.

EE-ALARM-i toimimine eeldab lisaks riigiasutustele ka era- ja avalik-õiguslike organisatsioonide osalemist. KORKS-i kohaselt peavad riikliku ohuteavituse süsteemiga liituma muu hulgas teatud sideettevõtjad, massiteabevahendite valdajad, riiklike mobiilirakenduste valdajad ning suure kasutajaskonnaga avalike teabeekraanide omanikud või haldajad.

Ohuteavituse süsteemiga liidestamise kulu kannab riik. Seadusandja on lähtunud põhimõttest, et riikliku elanikkonnakaitse võime loomiseks vajalike tehniliste ühenduste rajamise kulu ei jää üksnes edastajate kanda. Riikliku sireenivõrgustiku rajamisel võib sõltuvalt konkreetsest pai-galduslahendusest tõusetuda küsimus kinnisasja või ehitise kasutamisest avalikes huvides.
Selliste olukordade õiguslikku käsitlust tuleb hinnata omandikaitse, sundkoormiste ja proportsionaalsuse üldpõhimõtetest lähtudes (vt sireenide osa).

Samal ajal tuleb EE-ALARM-iga liitunud isikutel tagada süsteemide töökindlus ja võime viivitamatuid ohuteateid edastada. Seetõttu võivad ohuteavituse korraldamisel tekkida ka tavapärased käitamis-, hooldus- ja toimepidevuskulud.

Selle kaudu võib ohuteateid edastada peamiselt:

1. mobiilsidevõrkude kaudu, nt asukohapõhise SMS-teavitusena või edaspidi võrgupõhise välkteavitusena (ingl cell broadcast), mis jõuab piirkonnas viibivate mobiiltelefonideni;
2. televisiooni- ja raadioteenuste vahendusel, nt katkestades tavapärase saate või kuvades ohuteate teleekraanile ja raadiovastuvõtuseadme ekraanile;
3. digitaalsete meediaplatvormide kaudu, nt uudisteportaalides ja muudes veebikeskkondades kuvatava ohuteavitusena;
4. riiklike mobiilirakenduste kaudu, nt Eesti äpis kuvatava teavitusena;
5. avalikus ruumis paiknevate elektrooniliste teabeekraanide kaudu, nt ühistranspordisõlmedes, sadamates või muudes suure kasutajate arvuga kohtades paiknevate ekraanide vahendusel;
6. sireenisüsteemide kaudu, mille eesmärk on juhtida inimeste tähelepanu vahetule ohule ning suunata neid otsima täpsemat teavet teistest ohuteavituskanalitest (KORKS-i § 93 lg 8–10).

Kuigi sireenisüsteem kuulub samuti EE-ALARM-i edastuskanalite hulka, erineb selle eesmärk teistest teavituskanalitest. Kui mobiilsidevõrgud, televisioon, raadio või mobiilirakendused võimaldavad edastada detailseid käitumisjuhiseid, siis sireeni ülesanne on eelkõige juhtida inimeste tähelepanu vahetule ohule ning vajadusele viivitamata varjuda. Praktikas kasutatakse sireene üksnes kõige raskemate ja ajakriitilisemate ohtude korral, kui esineb kiire ja vahetu oht inimeste elule. Sireen ei anna üldjuhul teavet ohu liigi, ulatuse ega vajalike tegevuste kohta, vaid annab märku vajadusest viivitamata tegutseda ning otsida täiendavat infot teistest ametlikest ohuteavituskanalitest (KORKS-i § 93 lg 9).

Sellest tulenevalt on ka sireenide käivitamise õigus antud piiratud ringile pädevatele käivitajatele (§ 93 lg 8: Päästeamet, Kaitsevägi, Kaitsepolitseiamet, Politsei- ja Piirivalveamet ja Keskkonnaamet ning kriisiolukorra ajal ka kriisiolukorra juht, kriisiolukorra lahendamise eest vastutav asutus ja tema volitatud isik). Kui sama sündmuse või kriisiolukorra tõttu tekib ohuteavituse vajadus mitmel asutusel, lähtutakse kriisiolukorra lahendamise juhtimiskorraldusest ning teavitused koordineeritakse kriisiolukorra lahendamise eest vastutava asutuse juhtimisel. EE-ALARM võimaldab asjaomastel asutustel näha süsteemis edastatavaid teavitusi ja vältida kattuvaid või vastuolulisi ohuteateid.

Seetõttu käsitletakse sireene pigem tähelepanu äratava esmase hoiatuskanalina, mida kasutatakse koos teiste EE-ALARM-i kanalitega. Praktikas kaasneb sireeni käivitamisega samaaegselt või vahetult pärast seda täiendav teabe edastamine mobiilsidevõrkude, meediakanalite või teiste ohuteavitusvahendite kaudu. Sireeni kasutamine ei ole seotud üksnes sõjalise ohuga.
Näiteks võib ohtliku ettevõtte suurõnnetuse korral olla vajalik elanike viivitamatu teavitamine kemikaaliseadusest tulenevate kohustuste täitmiseks. Sellisel juhul kasutatakse ohust teavitamiseks eri kanaleid, sh sireene, EE-ALARM-i ja massiteabevahendeid. Õhuohust teavitamisel on üldjuhul sireeni käivitajaks Kaitsevägi, kuid kemikaaliõnnetuse puhul Päästeamet.

Lisaks riiklikule viivitamatu ohuteavituse süsteemile võivad ohtlikul või suurõnnetuse ohuga ettevõttel kemikaaliohutuse nõuetest tulenevalt olla kasutusel ettevõtte enda hoiatus- ja teavitusvahendid, sealhulgas sireen. Selliste vahendite kasutamise kord ja käivitamise tingimused kirjeldatakse ettevõtte ohutuse tagamiseks koostatud dokumentides ja õnnetuse lahendamise korralduses. Neid ettevõttesiseseid hoiatussüsteeme ei käsitleta automaatselt EE-ALARM-i osana.

Riikliku ohuteavituse süsteemi toimimiseks võib olla vajalik sireeniseadmete paigaldamine eraõiguslikele ehitistele või kinnistutele. Sellisel juhul tõusetub küsimus omandipõhiõiguse riivest ja avalikes huvides talumiskohustusest. Õiguslikult võib selliseid kohustusi käsitada avalik-õigusliku sundkoormise või muu seadusest tuleneva talumiskohustusena (vt ka asja-õigusseaduse § 1581 lg 11). Kui piirang ületab tavapärase omandi sotsiaalse kohustuse piire või põhjustab olulist kahju, võib sõltuvalt konkreetsetest asjaoludest kerkida ka hüvitamise küsimus.

Tavapäraselt kehtivad keskkonnamüra suhtes atmosfääriõhu kaitse seadusest (vt ka AÕKS-i § 55 lg 3 p 5) ja selle alusel kehtestatud õigusaktidest tulenevad nõuded. Riikliku ohuteavituse süsteemi sireeni eesmärk on aga tagada elanikkonna kiire hoiatamine vahetu ohu korral ning selle kasutamine ei ole võrreldav tavapärase müraallika tegevusega. Seetõttu tuleb sireeni kasutamise õiguspärasust hinnata eelkõige elanikkonnakaitse eesmärki, proportsionaalsuse põhimõtet ja ohuteavituse õiguslikku alust arvestades.

Riikliku ohuteavituse süsteemi toimimine võib eeldada eraõiguslike isikute kaasamist ning nende vara või tehniliste süsteemide kasutamist. Sellise kohustuse kehtestamisel tuleb arvestada omandipõhiõiguse, ettevõtlusvabaduse ning proportsionaalsuse põhimõttega ning vajadusel kanda tekitatav kulu.

Süsteemi toimimise loogika põhineb mitme kanali kasutamisel. Eesmärk on tagada, et teade jõuaks võimalikult suure hulga inimesteni ning ühe kanali rike ei takistaks ohu kohta info jõudmist elanikkonnani.

EE-ALARM-i üks osa on sireenisüsteem (KORKS-i § 93 lg 9). Sireeni eesmärk ei ole anda detailset teavet juhtunu kohta, vaid juhtida inimeste tähelepanu vahetule ohule ja vajadusele kohe tegutseda.

Ohuteavitussüsteemi toimivust ei saa hinnata üksnes tehniliste kirjelduste või laborikatsetuste kaudu. Süsteemi tegelik töökindlus selgub alles olukorras, kus testitakse kogu ohuteavituse ahelat alates ohuteate algatamisest kuni selle jõudmiseni lõppkasutajani. Seetõttu on õppused ja testteavitused oluline osa elanikkonnakaitse valmisoleku tagamisest (KORKS-i § 93 lg 7).

EE-ALARM-i võib kasutada:

1. Vabariigi Valitsuse või selle määratud valitsusasutuse otsusel KORKS-i § 22 lg 1 nimetatud õppusel;
2. Kaitseväe otsusel kaitseväeteenistuse seaduses sätestatud sõjaväelisel väljaõppel;
3. Päästeameti otsusel EE-ALARM-i tehniliseks testimiseks.

Õppuste ja testimiste eesmärk on kontrollida kogu ohuteavituse süsteemi toimimist alates ohuteate koostamisest ja edastamisest kuni selle jõudmiseni lõppkasutajani. Samuti võimaldavad need harjutada asutuste omavahelist koostööd ning suurendada elanikkonna teadlikkust ohuteavituskanalitest.

Praktikas võivad õppused ja testimised hõlmata EE-ALARM-i komponente, nt mobiilsidevõrkude kaudu edastatavaid testteavitusi, sireenide töö kontrollimist või teiste ohuteavituskanalite katsetamist. Sellisel juhul tuleb testimise iseloom adressaatidele selgelt arusaadavalt esile tuua, et vältida põhjendamatut ärevust.

Ohuteavitussüsteemi testimise eesmärk on muu hulgas:

1. kontrollida süsteemi tehnilist toimimist;
2. hinnata teavituskanalite töökindlust;
3. harjutada asutuste koostööd;
4. hinnata ohuteadete arusaadavust;
5. suurendada elanikkonna teadlikkust ohuteavituse toimimisest.

EE-ALARM-i testimine võib hõlmata nii üksikute tehniliste lahenduste kontrollimist kui ka laiapõhjalisi harjutusi, mille käigus kasutatakse samaaegselt eri teavituskanaleid. Vajaduse korral võib testimine hõlmata ka elanikkonnale saadetavaid testteateid või sireenide töö kontrollimist. Sellisel juhul tuleb testimise iseloom inimestele eelnevalt selgelt teatavaks teha.

Testimine ei ole oluline üksnes tehnoloogilise töökindluse seisukohalt. Rahvusvaheline kogemus näitab, et inimesed reageerivad ohuteavitusele kiiremini ja õigesti siis, kui nad on süsteemiga eelnevalt kokku puutunud ning teavad, kuidas hoiatused toimivad. Seetõttu täidavad õppused ja testteavitused korraga nii tehnilise kontrolli kui ka elanikkonna koolitamise eesmärki.

Tabel 24. EE-ALARM-i kasutamise alus ja otsustaja

Praktikast

Üleriigilised EE-ALARM-i testteavitused võimaldavad hinnata nii tehnilist toimivust kui ka elanike valmisolekut. Testi tulemusena saadakse teavet selle kohta, kui paljud inimesed teavituse kätte said, milliste kanalite kaudu teade inimesteni jõudis ning kui hästi mõisteti edastatud sõnumit. Saadud õppetunde kasutatakse süsteemi edasiseks arendamiseks ning elanikkonna-kaitse valmisoleku parandamiseks.

Ohuteavituse eesmärk ei ole üksnes ohu olemasolust informeerimine, vaid inimeste käitumise mõjutamine. Seetõttu kasutatakse seda eelkõige olukordades, kus inimene saab teabe põhjal midagi ette võtta, näiteks vältida kindlat piirkonda, varjuda, sulgeda ventilatsiooni või valmistuda evakuatsiooniks (KORKS-i § 93 lg 1).

KORKS-i § 93 regulatsioonist ja senisest praktikast tulenevad järgmised viivitamatu ohuteavituse põhimõtted:

1.  ohuteavitus peab põhinema reaalsel ja vahetul ohul, sest viivitamatut ohuteadet kasutatakse üksnes paljude inimeste elu või tervist või riigi julgeolekut ohustava vahetult eelseisva või juba toimuva sündmuse korral (KORKS-i § 93 lg 1);
2. sõnum peab sisaldama selget käitumisjuhist, sest ohuteavituse eesmärk ei ole üksnes ohu olemasolust teavitamine, vaid võimaldada inimestel rakendada meetmeid enda elu ja tervise kaitseks (KORKS-i § 93 lg 1);
3. ohuala peab olema määratud võimalikult täpselt, et teavitus jõuaks inimesteni, keda oht tegelikult puudutab ning väldiks põhjendamatut häirimist väljaspool ohuala;
4. teavitus tuleb edastada võimalikult kiiresti pärast ohu tuvastamist, sest viivitamatu ohuteate väärtus sõltub sellest, kas inimesel on veel võimalik oma käitumist muuta enne ohu realiseerumist või selle ajal;
5. ohu möödumisest tuleb samuti teavitada, sest KORKS-i § 93 lg 1 näeb ette viivitamatu ohuteate edastamise ka sündmuse lõppemise korral;
6. kasutada tuleb ohu laadile ja olukorrale sobivaid teavituskanaleid, sest kõik ohud ei eelda samade EE-ALARM-i kanalite kasutamist, nt sireeni kasutatakse eelkõige tähelepanu juhtimiseks vahetule ohule.

Kõik ohuga seotud avalikkusele suunatud teavitused ei ole viivitamatud ohuteated KORKS-i
§ 93 tähenduses. Riik võib inimesi teavitada ka võimalikust ohust või olukorrast teadlikkuse suurendamiseks, kui eesmärk on aidata inimestel olukorda mõista ja jälgida edasisi juhiseid. Näiteks võib drooniohu korral olla vajalik teavitada avalikkust sellest, et piirkonnas on tuvastatud tundmatu päritoluga droon või muu õhuvahend ning soovitada inimestel jälgida ametlikke infokanaleid. Sellisel juhul ei pruugi olla vajalik viivitamatu ohuteate edastamine EE-ALARM-i kõrgema mõjuga kanalite kaudu (vt ohuteavituse määrust).

Viivitamatu ohuteade on põhjendatud siis, kui oht on vahetu või selle laad ei ole piisava kindlusega teada ning inimestel on võimalik käitumise muutmisega vähendada ohtu oma elule või tervisele. Sellisel juhul võib olla vajalik kasutada kiiremaid ja suurema mõjuga teavituskanaleid ning anda inimestele konkreetne käitumisjuhis, nt kohe varjuda, vältida kindlat piirkonda või valmistuda evakuatsiooniks. Drooniohu korral võib selline olukord tekkida siis, kui ei ole võimalik kiiresti kindlaks teha õhuvahendi olemust, kavatsust või võimalikku mõju ning piirkonna elanike hoiatamine on vajalik ettevaatusabinõuna.