Ametniku Euroopa Liidu käsiraamat

Ülemkogu ettevalmistusprotsess

Ülemkogude ettevalmistuse kontekstis tuleb vahet teha teemaplaneerimisel ja kohtumiste planeerimisel ning vastavalt sellele on võimalik planeerimisprotsess jagada kaheks. Ühest küljest tuleb ülemkogusid planeerida teemade põhjal ja seda on võimalik teha juba üsna pikalt ette, seda eriti, kui teemad on ette teada või tavapärased (nt Euroopa poolaasta tsükkel märtsi korralisel ülemkogul). Teemaplaneerimine on tihti seotud ELi tavapärase töömeetodiga, mil ülemkogu on varem esitanud poliitilise tellimuse, komisjon esitab seejärel algatuse/alusinfo, harunõukogus valmistatakse teema ette ning ülemkogu sõlmib otsad kokku ja küsimuse lahendamine siirdub seejärel järgmisse faasi (nt hakatakse tehnilist lahendust / algatusi ette valmistama, kuivõrd poliitiline kompromiss seisneb vaid millegi tegemises ja selle põhiparameetrites). 
 
Teisest küljest peab ülemkogusid planeerima ka kohtumise põhjal (nn ülemkogu tsükkel), vastavuses ametliku kalendri ja kehtivast õigusest tulenevate kohustustega (st Vabariigi Valitsuse seadusest ning Riigikogu kodu- ja töökorra seadusest tulenevad nõuded). Kohtumiste planeerimine on selgelt ja kuupäevade kaupa reeglistatud protseduur ja – kui ei ole tegemist just erakorralise ülemkoguga – toimub võrdlemisi korrapäraselt. Samas vastavalt vajadusele võib ka korraliste ülemkogude puhul tulla ette ajakava nihkumisi.

Selgitustega päevakord (Annotated Draft Agenda; ADA) esitatakse ülemkogule umbkaudu viis nädalat enne ülemkogu toimumist. ADA sisaldab peamisi aruteluteemasid, aga on sisult üsna lakooniline (s.o ei anna edasi arutatava sisu, pigem markeerib teemad). ADA arutatakse Coreperis ja üldasjade nõukogus, ent dokumenti ei muudeta (selle käsitlemine pole sõnastamisülesanne) ja teksti parandusettepanekuid ei ole seetõttu mõtet esitada. Küll aga on ADA varajane võimalus teadvustada probleeme ettepandud teemades või tõstatada arutelu vajavaid teemasid (argumenteeritult) ning ka siin kehtib põhimõte, et kui oodatava tippkohtumise valguses on esile kerkimas (ala-)teemasoove või probleeme, tuleks sellest juba varakult teavitada. 
Eelnevad protsessid võivad olla ka paralleelsed – algatusi valmistatakse tehniliselt ette, aga samas juba otsitakse poliitilist konsensust. 

Järelduste suunised (Guidelines for Conclusions) ja järeldused (Conclusions): järeldused kinnitab ülemkogu konsensuslikult ning need on ülemkogu kõige olulisem kommunikatiivne tulem. Väljakujunenud tava kohaselt esitab ülemkogu eesistuja järelduste suunised kaks nädalat enne ülemkogu kohtumist. Nädalal enne ülemkogu kohtumist esitab ülemkogu eesistuja järelduste esialgse teksti, mida käsitletakse Coreperis (tavaliselt esitatakse enam-vähem kokku lepitud teemade kohta juba valmis järelduste tekst ja puuduva-oodatava osa kohta sulgudes märge teksti lisandumise kohta – p.m., pour memoir). 

Ülemkogule eelnevalt laekub järeldustest vastavalt vajadusele neli-viis versiooni: kindlasti ülemkogule eelneval nädalal toimuvaks Coreperiks, ülemkogu nädalal toimuvaks üldasjade nõukoguks ning ka ülemkoguks endaks. Vastavalt vajadusele võib toimuda ka rohkem Coreperi kohtumisi, kus järeldusi arutatakse. Viimastel aastatel on viimane järelduste arutelu toimunud päev enne ülemkogu mitteametlikus Coreperis. Varasemalt on viimane arutelu toimunud ka üldasjade nõukogus, mis toimub ülemkoguga samal nädalal ning kus esindavad riike Euroopa asjade ministrid (Eesti puhul välisminister).

Ülemkogu järelduste lõplik arutelu toimub tavaliselt ülemkogu saalis ja sellel arutelul osaleb vaid peaminister. Erinevalt nõukogudest, kus koos ministriga on saalis ka saadikud jt ametnikud, viibib ülemkogu ajal peaminister saalis üksi. Tavaliselt toimub ka järelduste teksti lõplik parandamine alles ülemkogu ajal saalis.

Ülemkogu järelduste viimane tekst ilmub ülemkogu lõpus.

Ülemkogu riigisisene ettevalmistus

Ülemkogu riigisisene ettevalmistus toimub ELSi koordineerimisel ennekõike ülemkogu kontaktrühma kaudu. Ülemkogu kontaktrühma kuuluvad kõikide ministeeriumide ja Eesti Panga esindajad, loendit haldab ELSi ülemkogu koordinaator ja kontaktrühm kasutab suhtlemiseks postiloendit [email protected]. 

Ülemkogu temaatilised tellimused saadab ELS kõikidele asjaomastele ministeeriumidele võimalikult vara (üldjuhul kohe pärast järelduste suuniste avaldamist). Ülemkogu tarvis üldjuhul eraldi Vabariigi Valitsuse seisukohti ei koostata, vaid lähtutakse konkreetses küsimuses juba nõukogu raames kujundatud seisukohtadest (nt rändeküsimustes justiits- ja siseküsimuste ning välisasjade nõukogu seisukohtadest; majandus- ja rahaliidu tuleviku aruteludel vastavalt majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu seisukohtadest). ELS koostab ministeeriumidelt ja AEEList muu ettevalmistava protsessi käigus (nt Coreper II memod) saadud alusinfo põhjal ka taustainfo ülemkogu kohta Riigikogu komisjonidele (peamiselt EL asjade komisjon ja väliskomisjon, aga vajaduse korral näiteks ka riigikaitsekomisjon). ELS koostab koondinfo põhjal ka peaministrile jutupunktid Riigikogus (ja vajaduse korral VVs) esinemiseks. 

Lisaks seisukohtadele koostab ELS koos vastavate ministeeriumide ja AEELiga ka juhised ülemkogu järelduste läbirääkimisteks (kommenteeritud järeldused koos jutupunktidega ja võimalike parandusettepanekutega Coreperi ja üldasjade nõukogu jaoks). Väljakujunenud praktika kohaselt teeb Eesti järelduste suuniste või järelduste teksti vaid hädavajalikke muudatusi, et tuleks selgelt välja tehtavate paranduste olulisus.

Ülemkogu kohtumiseks valmib ELSi juhtimisel peaministrile vastavalt ülemkogu teemadele materjalide kaust (nn ülemkogu klots), mis edastatakse ka teda saatvale delegatsioonile ning sõnavõtud ka nõukogu tõlkidele. Üldpõhimõttena koostatakse peaministrile alati taustad kõikide ülemkogu aruteluteemade kohta, neile lisanduvad kommenteeritud järelduste tekst ja võimalikke kahepoolseid kohtumisi ja teemasid puudutavad materjalid (sh NB6+PL+IE või poliitilise pere kohtumised) ning liikmesriikide poliitilise/majandusliku olukorra kokkuvõtted (nn perepilt). Samuti sisaldab klots peaministri sõnavõtte. Ülemkogu materjale ette valmistades tuleb silmas pidada asjaolu, et erinevalt nõukogudest osaleb peaminister ülemkogu istungil üksi, ilma saatjaskonnata. Seega tuleks meile oluliste teemade puhul läbi mõelda võimalikud eri stsenaariumid ja meie põhihuvi võimalikult selgelt väljendada, et peaminister saaks ülemkogul operatiivselt reageerida. 

On tähtis, et iga ministeeriumi ülemkogu keskne kontaktisik ja koordineerija panustab ning seeläbi ka vastutab ministeeriumist väljuva materjali eest. Ministeeriumist ülemkogu alusinfoks saadetav materjal peaks olema ühtses formaadis koostatud läbimõeldud tervik, milles on esile tõstetud Eesti jaoks olulisemad teemad. 

Lühitausta pikkus lähtub tellimuses kirjas olevast ning see peab sisaldama: 

• sissejuhatavat kontekstitutvustust, sh üldine hoiak ja Eesti peamised seisukohad ning meie huvid-probleemid-ootused; 
• operatiivset tausta (nn „mänguvälja“ kaardistus ehk kes tahab mida ja miks, kus läbirääkimistega ollakse ja milline võiks olla lõpptulemus).